交通運輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團交通運輸廳(局、委):
為深入推進交通運輸改革,全面推行現(xiàn)代工程管理,提高公路建設(shè)管理水平,現(xiàn)就深化公路建設(shè)管理體制改革提出如下意見:
一、深化改革的指導(dǎo)思想和基本原則
(一)指導(dǎo)思想。
貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神,按照全面深化改革、全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求,處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,以完善市場機制、創(chuàng)新管理模式和政府監(jiān)管方式、落實建設(shè)管理責(zé)任為重點,改革完善建設(shè)管理制度,建立與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的公路建設(shè)管理體系,為促進公路建設(shè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展提供制度保障。
?。ǘ┗驹瓌t。
依法管理。完善公路建設(shè)管理相關(guān)法律法規(guī),推進公路建設(shè)法治化,做到依法建設(shè),依法管理,依法監(jiān)督。
責(zé)權(quán)一致。明確公路建設(shè)項目相關(guān)主體的責(zé)權(quán),做到責(zé)權(quán)對等、責(zé)任落實。
科學(xué)高效。整合項目管理職責(zé),減少管理層級,創(chuàng)新管理模式,推行專業(yè)化管理,提高管理效能和建設(shè)管理水平。
公開透明。健全和規(guī)范公路建設(shè)市場,加強政府監(jiān)管,規(guī)范權(quán)力運行,鏟除公路建設(shè)中滋生腐敗行為的土壤和條件。
二、完善公路建設(shè)管理四項制度
(三)落實項目法人責(zé)任制。
公路建設(shè)項目法人由項目出資人和項目建設(shè)管理法人組成。項目出資人依法履行出資人職責(zé);項目建設(shè)管理法人是經(jīng)依法設(shè)立或認定,具有注冊法人資格的企、事業(yè)單位,負責(zé)公路項目的建設(shè)管理,承擔(dān)工程質(zhì)量、安全、進度、投資控制等法定責(zé)任。
公路建設(shè)項目應(yīng)實行項目法人責(zé)任制。對于目前由地方政府或交通運輸主管部門直接負責(zé)建設(shè)管理的國省干線公路、農(nóng)村公路項目,應(yīng)按照政企分開、政事分開、監(jiān)管與執(zhí)行分開的原則,逐步過渡到由公路管理機構(gòu)履行項目建設(shè)管理法人職責(zé),或通過代建方式由專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)。
按照項目投資性質(zhì),政府作為出資人的,應(yīng)依法確定企業(yè)或事業(yè)單位作為建設(shè)管理法人;企業(yè)作為出資人的,應(yīng)組建項目建設(shè)管理法人。項目建設(shè)管理法人應(yīng)具備與項目建設(shè)管理相適應(yīng)的管理能力,并承擔(dān)項目建設(shè)管理職能及相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)項目建設(shè)管理法人不具備相應(yīng)的項目建設(shè)管理能力時,應(yīng)委托符合項目建設(shè)管理要求的代建單位進行建設(shè)管理,并依法承擔(dān)各自相應(yīng)的法律責(zé)任。項目法人在報送項目設(shè)計文件時,應(yīng)將項目建設(shè)管理法人相關(guān)資料做為文件的組成內(nèi)容一并上報。交通運輸主管部門在設(shè)計審批時,應(yīng)對項目建設(shè)管理法人的管理能力情況進行審核。對不滿足項目建設(shè)管理要求的,應(yīng)按規(guī)定要求其補充完善或委托代建。
地方交通運輸主管部門應(yīng)按照交通運輸部《關(guān)于進一步加強公路項目建設(shè)單位管理的若干意見》(交公路發(fā)〔2011〕438號),結(jié)合本地區(qū)實際及具體項目情況,制定針對項目的建設(shè)管理能力要求,主要包括項目管理機構(gòu)組成、職責(zé)分工、項目負責(zé)人等關(guān)鍵崗位人員的配置及資格、工程建設(shè)管理經(jīng)驗等方面內(nèi)容。
交通運輸主管部門要以項目為單位對項目建設(shè)管理法人和法人代表及項目管理主要人員開展考核和信用評價,不斷完善對項目建設(shè)管理法人的監(jiān)督約束機制和責(zé)任追究機制??己藘?nèi)容涵蓋項目建設(shè)管理法人和主要負責(zé)人的管理行為和項目建設(shè)的質(zhì)量、安全、進度、造價等控制情況。通過考核激勵和責(zé)任追究,強化項目建設(shè)管理法人的主體意識和責(zé)任意識,提高項目管理專業(yè)化水平。
?。ㄋ模└母锕こ瘫O(jiān)理制。
堅持和完善工程監(jiān)理制,更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。按照項目的投資類型及建設(shè)管理模式,由項目建設(shè)管理法人自主決定工程監(jiān)理的實現(xiàn)形式。
明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項目管理中不作為獨立的第三方,監(jiān)理單位是對委托人負責(zé)的受托方,按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務(wù)。
明確監(jiān)理職責(zé)和權(quán)利。監(jiān)理工作是項目建設(shè)管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項目建設(shè)管理法人要求,按照合同約定的權(quán)利和義務(wù),依法、依合同開展監(jiān)理工作。工程施工質(zhì)量和安全的第一責(zé)任人是施工單位,勘察設(shè)計質(zhì)量和安全的第一責(zé)任人是勘察設(shè)計單位,監(jiān)理單位依法承擔(dān)監(jiān)理合同范圍內(nèi)規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任。
調(diào)整完善監(jiān)理工作機制。監(jiān)理工作應(yīng)改進方式,以質(zhì)量、安全為重點,加強程序控制、工序驗收和抽檢評定,加強對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理,精簡內(nèi)業(yè)工作量,明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容,落實對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。
引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理從業(yè)人員轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)逐步向代建、咨詢、可行性研究、設(shè)計和監(jiān)理一體化方向發(fā)展,拓展業(yè)務(wù)范圍,根據(jù)市場需求,提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)。政府部門也可通過購買服務(wù)的方式委托監(jiān)理企業(yè)開展相關(guān)工作。深化監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)資格制度改革,提高監(jiān)理人員的實際能力、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)道德水平。引導(dǎo)監(jiān)理市場規(guī)范有序發(fā)展,維護監(jiān)理企業(yè)的合理利潤和監(jiān)理人員的合理待遇。
?。ㄎ澹┩晟普袠?biāo)投標(biāo)制。
堅持依法擇優(yōu)導(dǎo)向。遵循“公平、公正、公開、擇優(yōu)”原則,尊重項目建設(shè)管理法人依法選擇參建單位的自主權(quán)。改進資格審查和評標(biāo)工作,加強信用評價結(jié)果在招投標(biāo)中的應(yīng)用,采取有效措施防止惡意低價搶標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)。大力推進電子招投標(biāo),完善限額以下簡易招標(biāo)制度。加強對評標(biāo)專家的管理,實行評標(biāo)專家信用管理制度。
健全規(guī)章制度體系。加快制定公路建設(shè)項目代建、設(shè)計施工總承包招投標(biāo)管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件,加快修訂施工、設(shè)計、監(jiān)理等招投標(biāo)管理辦法。對出資人自行設(shè)計和施工的項目,要進一步完善投資人招標(biāo)等有關(guān)規(guī)定。
加強政府監(jiān)管。交通運輸主管部門要按照當(dāng)?shù)卣挠嘘P(guān)規(guī)定,具備條件的公路建設(shè)項目招投標(biāo)應(yīng)進入公共資源交易市場。要依法糾正招投標(biāo)中的違法行為,不得干預(yù)招標(biāo)人的正常招標(biāo)活動。要堅持信息公開,鼓勵社會監(jiān)督,規(guī)范招投標(biāo)行為。
?。娀贤芾碇?。
各級交通運輸主管部門和從業(yè)單位應(yīng)強化法律意識和契約意識,杜絕非法合同、口頭協(xié)議和紙外合同等不規(guī)范現(xiàn)象。不斷完善合同管理體系,研究制定《公路建設(shè)項目合同管理辦法》,健全標(biāo)準(zhǔn)合同范本體系,制定代建、設(shè)計施工總承包、公路簡明施工等標(biāo)準(zhǔn)合同范本,堅持以合同為依據(jù)規(guī)范項目建設(shè)管理工作。
加強對合同談判、簽訂、履行、變更、結(jié)算等全過程管理,進一步完善工作機制和管理制度,注重培養(yǎng)合同管理人才,提高合同管理的科學(xué)化水平。強化合同執(zhí)行情況的監(jiān)督,通過履約考核、信用評價、獎勵處罰等措施,督促合同雙方履約守信。
三、創(chuàng)新項目建設(shè)管理模式
根據(jù)公路建設(shè)實際和投融資體制改革的要求,為提高項目管理專業(yè)化水平,各地可結(jié)合本地區(qū)實際情況和建設(shè)項目特點選用以下三種項目建設(shè)管理模式。同時,為進一步激發(fā)社會資本活力,鼓勵各地進一步探索政府和社會資本合作(PPP)模式等新的融資模式下的其他有效建設(shè)管理模式。
(七)自管模式。由項目建設(shè)管理法人統(tǒng)一負責(zé)項目的全部建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。項目建設(shè)管理法人必須具備相應(yīng)的管理能力和技術(shù)能力,并配備具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員,能夠完成項目管理全部工作,包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關(guān)工作,對項目質(zhì)量、安全、進度、投資、環(huán)保等負總責(zé)。根據(jù)建設(shè)項目的規(guī)模和技術(shù)復(fù)雜程度,項目建設(shè)管理法人應(yīng)依據(jù)自身監(jiān)管能力從具有相應(yīng)資質(zhì)等級的監(jiān)理單位聘請有相應(yīng)資格的監(jiān)理人員負責(zé)監(jiān)理工作。
(八)改進的傳統(tǒng)模式。由項目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式,選擇符合相應(yīng)資質(zhì)要求的監(jiān)理單位對項目實行監(jiān)理。按照監(jiān)理制度改革的新要求,在監(jiān)理合同中應(yīng)明確項目建設(shè)管理法人與監(jiān)理單位的職責(zé)界面,項目建設(shè)管理法人對項目建設(shè)管理負總責(zé),監(jiān)理單位受其委托,按照合同約定和授權(quán)依法履行相應(yīng)的職責(zé)。
(九)代建模式。由出資人或項目建設(shè)管理法人通過招標(biāo)等方式選擇符合項目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項目建設(shè)管理工作。代建單位依據(jù)代建合同開展工作,履行合同規(guī)定的職權(quán),承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鼓勵代建單位統(tǒng)一負責(zé)項目建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。
(十)建設(shè)管理模式確定程序。項目法人在向交通運輸主管部門報送設(shè)計文件時,應(yīng)明確擬采用的建設(shè)管理模式(包括相應(yīng)的監(jiān)理選擇方式)并提交相關(guān)的材料。設(shè)計文件批復(fù)時要明確項目建設(shè)管理模式,以及建設(shè)管理法人、法人代表及項目主要負責(zé)人等,采用代建模式的,應(yīng)明確代建單位及主要負責(zé)人等。項目建設(shè)管理模式、項目建設(shè)管理法人等變更時,應(yīng)報原審批設(shè)計文件的交通運輸主管部門備案。
四、逐步推行設(shè)計施工總承包方式
?。ㄊ唬└骷壗煌ㄟ\輸主管部門應(yīng)鼓勵項目建設(shè)管理法人根據(jù)項目特點,科學(xué)選擇工程承發(fā)包方式,逐步推行設(shè)計施工總承包。設(shè)計施工總承包單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)等方式確定,由其負責(zé)施工圖勘察設(shè)計、工程施工和缺陷責(zé)任期修復(fù)等工作。要通過合同明確項目建設(shè)管理法人與總承包單位的職責(zé)分工和風(fēng)險劃分。設(shè)計施工總承包可以實行項目整體總承包,也可以分路段實行總承包,或者對機電、房建、綠化工程等實行專業(yè)總承包。實行設(shè)計施工總承包方式,要深化初步設(shè)計及概算工作,加強設(shè)計審查及設(shè)計變更管理,確保質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不降低,工程耐久性符合要求。探索推行設(shè)計、施工和固定年限養(yǎng)護相結(jié)合的總承包方式。
五、建立健全統(tǒng)一開放的公路建設(shè)市場體系
?。ㄊ┩晟乒方ㄔO(shè)市場信用體系。
加強信用信息的基礎(chǔ)性建設(shè)工作。完善全國統(tǒng)一的從業(yè)單位和從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫,利用信息化手段,實現(xiàn)信息共享,做到市場主體信用信息公開、透明、有效。規(guī)范信用信息的應(yīng)用管理,完善守信激勵和失信懲戒的相關(guān)制度。
要拓展對市場主體的評價工作。做好對勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、試驗檢測等單位的信用評價工作,試行對項目建設(shè)管理法人、代建單位的信用評價,并將各市場主體的信用情況與招投標(biāo)、資質(zhì)審查等工作掛鉤。
建立主要從業(yè)人員信用評價體系。對項目建設(shè)管理法人、代建單位、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理及試驗檢測等各參建單位的項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、安全生產(chǎn)負責(zé)人及其他關(guān)鍵崗位負責(zé)人等主要從業(yè)人員,建立個人執(zhí)業(yè)信息登記和公開制度,開展個人信用評價,將評價結(jié)果計入個人信用信息檔案,并與招投標(biāo)等工作掛鉤。大力整治從業(yè)人員非法掛靠、虛報資格(質(zhì))、履約不到位等問題,以凈化市場環(huán)境。
?。ㄊ┘訌姶ㄊ袌龅呐嘤?。各級交通運輸主管部門要建立健全代建項目管理的規(guī)章制度,推進項目管理專業(yè)化。要通過政策引導(dǎo)和有效管理,促進代建市場規(guī)范有序發(fā)展。
?。ㄊ模┘訌姀臉I(yè)人員管理工作。交通運輸主管部門、項目法人及有關(guān)從業(yè)單位應(yīng)充分考慮不同層次、不同崗位從業(yè)人員的差別化需求,加強各類培訓(xùn)和經(jīng)驗交流。公路建設(shè)項目各參建單位對一線操作人員要積極創(chuàng)造學(xué)習(xí)條件,定期舉辦技術(shù)交流培訓(xùn),促使操作人員熟練掌握工作技能,不斷提高文化和職業(yè)素質(zhì)。
?。ㄊ澹┩晟乒こ瘫kU制度。根據(jù)項目規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、企業(yè)業(yè)績、管理水平等,逐步實行差別化保險費率和浮動費率。通過市場風(fēng)險管理機制,促使企業(yè)增強品牌意識、誠信意識和法律意識,規(guī)范市場行為。
六、強化政府監(jiān)管
(十六)強化事中事后監(jiān)管。各級交通運輸主管部門要按照行政管理體制改革要求,逐步精簡事前審批事項,減少市場準(zhǔn)入限制,加強對項目的事中事后監(jiān)管,特別是對項目出資人資金到位情況、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計審查、工程變更、工程驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管,重點整治招投標(biāo)中的非法干預(yù)、暗箱操作、圍標(biāo)串標(biāo)行為,以及試驗數(shù)據(jù)和變更設(shè)計造假、層層轉(zhuǎn)包和非法分包、虛報工程量、多計工程款等違法違規(guī)行為,加強對工人工資支付情況的監(jiān)管。實行項目建設(shè)管理法人及其他參建單位責(zé)任登記制度,細化、分解相關(guān)單位及人員的責(zé)任。建立工程質(zhì)量終身責(zé)任追究制度和工程造價監(jiān)督管理制度,完善設(shè)計變更管理制度、工程項目信息公開制度和材料設(shè)備陽光采購制度。對存在違法違規(guī)行為的參建單位和個人要依法嚴懲,列入“黑名單”,給予限期不準(zhǔn)參加招標(biāo)投標(biāo)、吊銷資質(zhì)證書、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等相應(yīng)處罰。
?。ㄊ撸﹦?chuàng)新監(jiān)管方式。要研究制定針對新的項目管理模式和新的融資方式的建設(shè)項目的監(jiān)管模式、重點和措施,對社會資本投資的項目,要制定相應(yīng)的監(jiān)管方案,明確監(jiān)管單位、人員、職責(zé)和監(jiān)管措施,提高監(jiān)管的針對性。要認真審核特許經(jīng)營協(xié)議中關(guān)于質(zhì)量、安全、工期、環(huán)保、檢測頻率等內(nèi)容條款,明確項目建設(shè)管理法人的相關(guān)責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。嚴格審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模和重大技術(shù)方案,重點加強對建設(shè)程序執(zhí)行、建設(shè)資金使用、質(zhì)量安全等措施的監(jiān)管。必要時政府可通過招標(biāo)等方式選擇第三方專業(yè)機構(gòu),提供技術(shù)審查咨詢、試驗檢測等相關(guān)技術(shù)服務(wù),豐富監(jiān)管手段,有效發(fā)揮監(jiān)管作用。
七、有關(guān)要求
(十八)提高思想認識,加強組織領(lǐng)導(dǎo)。省級交通運輸主管部門要高度重視公路建設(shè)管理體制改革工作,按照部公路建設(shè)管理體制改革的總體部署,因地制宜地制定本地區(qū)改革實施方案,明確責(zé)任、精心組織、狠抓落實,推進公路建設(shè)管理體制改革不斷深化。
?。ㄊ牛┓e極開展試點,穩(wěn)步推進改革。省級交通運輸主管部門要結(jié)合本地區(qū)實際情況組織開展自管模式、代建模式、監(jiān)理改革和設(shè)計施工總承包等試點工作,改革試點方案報部備案。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系,既要積極推進改革,又要穩(wěn)妥可靠,既要做好改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,又要因地制宜提出具有可操作性的解決方案。要跟蹤試點進展情況,及時研究解決試點中發(fā)現(xiàn)的問題,總結(jié)經(jīng)驗,完善制度,加以推廣。
?。ǘ┩晟品ㄒ?guī)體系,實現(xiàn)依法建設(shè)。根據(jù)公路建設(shè)管理體制改革的總體要求,結(jié)合試點情況,及時修訂有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件,完善管理制度,細化配套措施,健全法規(guī)體系,不斷提升公路建設(shè)管理水平,實現(xiàn)公路建設(shè)管理的法制化。
交通運輸部
?。玻埃保的辏丛拢保橙?/span>